Græsning er et af de helt store emner i skovforvaltningen for tiden, fordi det er en central komponent i sikringen af den skovtilknyttede biodiversitet.
NY KLUMME
”Skoven og loven” er et nyt, fast format i magasinet, der handler om nyt vedr. skovloven og andre regler af betydning for skovejere.
Skribenten er Lasse Baaner, som er lektor ved Institut for Fødevare- og Ressourceøkonomi (IFRO) ved Københavns Universitet, hvor han underviser i skovlovens regler og følger med i lovændringer og myndighedernes afgørelser relateret til skov.
Ønsket om græsning på store statsejede skovarealer blev løst med lovgivningen om naturnationalparker. Men private skovejere, fonde og foreninger kan ikke oprette naturnationalparker. De er underlagt de almindelige regler om fredskovspligt og må søge de nødvendige tilladelser til deres græsningsprojekter.
Med fredkovsforordningerne fra 1781-1805 blev græsning med husdyr på fredskovspligtige arealer forbudt. I 1935 blev forbuddet ført med over i vores første skovlov. Skovloven af 2004 supplerede det generelle forbud med en undtagelse, som vi stadig har i den gældende lov: Der kan uden tilladelse etableres skovgræsning på op til 10 procent af en skovs areal. Undtagelsen gælder kun for skovgræsning, dvs. græsning der understøtter god og flersidig skovdrift. Herved forstås først og fremmest, at græsningen skal tjene skovformål, altså være skovdriftsmæssigt eller naturmæssigt begrundet, men også at den fx kan have en særlig kulturhistorisk interesse.
Hvis skovejeren vil sætte dyr på mere end 10 procent af en skovs areal, kræver det en afgørelse efter skovlovens regler. Skovlovsmyndigheden – Naturstyrelsen, siden Miljøstyrelsen og nu Styrelsen for Grøn Arealomlægning og Vandmiljø – har gennem tiden truffet en lang række af den slags afgørelser og både tilladt og givet afslag på græsningsprojekter.
Ingen har dog hidtil været prøvet af ved klagenævnet. En række tilladelser og afslag på græsningsprojekter er imidlertid nu blevet påklaget, og de første afgørelser fra Miljø- og Fødevareklagenævnet begynder at komme. Miljø- og fødevareklagenævnet har på det seneste taget stilling til to skovgræsningsprojekter. Den ene sag angår skovlovens forbud mod græsning, den anden handler om skovlovens forhold til VVM-reglerne.
Sag 1: Afgræsning i fredskov
I den første sag fra Favrskov Kommune (Miljø- og Fødevareklagenævnets sag 22/05662) havde Miljøstyrelsen afslået afgræsning af 6,5 ha ud af i alt 8 ha fredskovspligtigt areal. De 6,5 ha indgår i et samlet græsningsprojekt på 32 ha.
Styrelsen vurderede, at sikringen af foryngelse af de gamle bevoksninger på arealet er vigtigere end de biodiversitetsmæssige fordele, en skovgræsning på det konkrete areal kan give.
Miljø- og Fødevareklagenævnet stadfæstede afslaget med henvisning til, at praksis for dispensationer fra skovlovens bestemmelser er restriktiv, og at det fredskovspligtige areal med
skovens nuværende alder og struktur ikke vil få væsentligt øget naturindhold ved græsning.
Nævnets afgørelse rummer tre pointer.
- Dispensationer til græsningsprojekter ligesom til andre typer projekter på fredskovspligtige arealer skal administreres restriktivt.
- Der skal være særlige naturinteresser, der taler for afgræsning.
- Naturinteresserne skal være knyttet snævert til det konkrete fredskovspligtige areal, som ønskes afgræsset.
Afgørelsen er vigtig at forstå, hvis man vil søge skovlovsmyndigheden om dispensation til et skovgræsningsprojekt. Nævnet fastholdt den restriktive praksis, vi kender fra uvedkommende anlægs- og aktivitetstyper på fredskovspligtige arealer. Skovlovens særlige rolle som beskytter af skovenes biodiversitet kunne altså ikke føre til, at græsning i fredskov med et generelt biodiversitetsformål skulle underlægges en lempeligere praksis end andre projekter på fredskovspligtige arealer.
Videre var det ikke fordelene og ulemperne ved det samlede græsningsprojekt på i alt 32 ha, som nævnet vurderede sagen ud fra, det var de biodiversitetsmæssige fordele på de 6,5 ha alene, der blev bedømt.
Sag 2: VVM og screeningspligt
Den anden sag angår VVM-reglernes anvendelse i forbindelse med græsning og andre naturmæssige driftsomlægninger i skov.
VVM-reglerne stammer fra EU’s VVM-direktiv og er i dag placeret i miljøvurderingsloven, som indeholder en liste over projekttyper, der skal screenes for miljøvurderingspligt. På listen står blandt andet nyplantning og rydning af skov med henblik på omlægning til anden arealudnyttelse.
Det har tidligere ikke været opfattelsen, at projekter, der kan karakteriseres som omlægninger af skovdriften, falder ind under denne bestemmelse. I en sag fra Aalborg Kommune fik en lokal borgergruppe, som var modstander af et større græsningsprojekt, imidlertid rokket ved den opfattelse med hjælp fra en advokat.
Sagen (Miljø- og Fødevareklagenævnets sag 23/07929) omfatter et græsningsprojekt på 280 ha. Som led i projektet var der allerede blevet renafdrevet nogle nåletræsbevoksninger med henblik på konvertering til lysåben naturskov med overvejende hjemmehørende arter.
Kommunen havde ikke screenet for VVM-pligt, da arealerne fortsat ville være skovbevoksede.
Den udlægning af VVM-reglerne var Miljø- og Fødevareklagenævnet imidlertid ikke enig i. Med henvisning til en række EU-domme var nævnet i sin afgørelse af den opfattelse, at projektet forudsatte rydning af skov med henblik på anden arealudnyttelse i VVM-reglernes forstand.
Der var efter nævnets opfattelse dermed tale om en anden arealanvendelse, når arealerne overgik fra plantagedrift med produktionsformål til naturskov med naturformål. Nævnet mente ikke, at det i forhold til VVM-reglerne kunne tillægges betydning, at skovarealerne trods omlægning fortsat vil være skov efter skovlovens bestemmelser.
Afgørelsen rummer altså to – måske overraskende – pointer:
- Renafdrift er også rydning af skov i VVM-reglernes forstand – selvom der gentilplantes eller selvforynges.
- Konvertering af produktionsbevoksninger til bevoksninger med natur- eller biodiversitetsformål må anses for at være en omlægning til en anden arealudnyttelse i VVM-reglernes forstand.
Da der generelt ikke er nogen bagatelgrænse for screeningspligtige projekter efter VVM-reglerne, vil ikke bare lignende skovgræsningsprojekter, men også andre omlægninger af driften til naturformål, på baggrund af nævnets afgørelse skulle anmeldes af ansøgeren og screenes efter VVM-reglerne af den relevante kommune, hvis de indebærer renafdrift af produktionsbevoksninger.
Tilsvarende vil renafdrift af bevoksninger, der hidtil alene har tjent naturformål, formentlig formentligt skulle anmeldes efter VVM-reglerne, hvis det er planlagt at omlægge dem til produktionsbevoksninger.
Den nye fortolkning af reglerne vil forøge papirarbejdet ved både små og store naturprojekter. Fortolkningen vil også give modstandere af den slags projekter endnu en mulighed for at forsinke eller forhale dem.
VVM-reglerne i sig selv kommer dog næppe til at blokere naturprojekter, og det vi formentligt høre til sjældenhederne, at screeningen udløser miljøvurderingspligt.
