Der skal rejses mere skov i Danmark – det er politisk besluttet med den grønne trepatsaftale, der har sat et mål om 250.000 ha ny skov inden 2045. Men før planterne kan komme i jorden, skal skovrejsningsprojekterne vurderes i kommunerne i forhold til en lang række regelsæt, der sætter begrænsninger for, hvor vi kan rejse skov.
– Projekterne skal vurderes efter miljøvurderingslovens VVM-regler ift., om de kan have negative konsekvenser for natur og miljø.
– Projekterne skal anmeldes efter driftslovens regler, der sikrer, at der ikke rejses skov i område, hvor skovrejsning er uønsket, og ophæver den almindelige rydningspligt på landbrugsjord.
“Skoven og loven”
Er et fast format i magasinet, der handler om nyt vedr. skovloven og andre regler af betydning for skovejere. Skribenten Lasse Baaner er lektor ved Institut for Fødevare- og Ressourceøkonomi (IFRO) ved Københavns Universitet, hvor han underviser i skovlovens regler og følger med i lovændringer og myndighedernes afgørelser relateret til skov.
– Endelig skal det sikres, at skovrejsningen ikke strider mod naturbeskyttelseslovens regler om beskyttede arter, beskyttelseslinjer, fredninger og Natura 2000-områder.
Oveni de generelle regler kommer så regler om tilskud til skovrejsning og pålæggelse af fredskovspligt. De mange og til dels overlappende regelsæt udgør i dag lidt af en regeljungle, som kan være svær for både lodsejere, konsulenter og myndigheder at navigere i. De vanskeliggør også, at der faktisk kommer al den skov, der er ambitioner om. Reglerne er opstået enkeltvis og uden tanke på en samlet regulering af skovrejsningsområdet – og derfor er der også nogle uudnyttede muligheder for forenkling, hvis det er det, man politisk vil.
Driftlovens regler
I Danmark har vi en generel rydningspligt på landbrugsjorder: Det er forbudt at tilplante landbrugsjorder eller lade dem gro til i skov, hvis ikke de er anmeldt som skov efter driftslovens regler. Når et område bliver anmeldt som skov, ophører rydningspligten. Anmeldelsen har desuden den funktion, at kommunerne får anledning til at tage stilling til, om et skovrejsningsprojekt strider mod nogle af naturbeskyttelseslovens mange beplantningsforbud.
Anmeldeordningen giver kommunerne nogle udfordringer. Vores undersøgelse af en lang række skovrejsningssager (1) viser, at den administreres forskelligt fra kommune til kommune, og nogle kommuner underkaster projekterne en mere indgående vurdering, end der var sigtet med reglerne. Anmeldeordningen var tænkt som en simpel, lovbunden kontrol af, om der er overensstemmelse mellem et skovrejsningsprojekt og udpegningen af områder i kommuneplanen, hvor skovrejsning er uønsket.
Driftsloven indeholder nemlig også et forbud mod skovplantning i det, der kaldes minusområder. Minusområder er områder, hvor kommunen i kommuneplanen har bestemt, at skovrejsning er uønsket. Kommuneplanens udpegninger er ikke i sig selv bindende, men driftsloven gør dem bindende for borgerne lige netop på skovrejsningsområdet. Der kan dispenseres fra driftslovens beplantningsforbud, og dispensationer er ikke ualmindelige, så den reelle betydning af minusområder er derfor, at de indfører endnu en tilladelsesordning for skovrejsning.
Miljøvurderingslovens regler om VVM
I Danmark skal der også foretages en konkret screening af alle skovrejsningsprojekter for at fastlægge, om projektet kræver en miljøkonsekvensvurdering – en VVM. VVM-pligten implementerer VVM-direktivets krav om en forudgående vurdering af projekter, der kan have en væsentlig negativ påvirkning af natur og miljø.
VVM-reglerne dækker et meget bredt område, og de fleste oplever, at reglerne og det obligatoriske anmeldelsesskema passer rigtig dårligt til at screene skovrejsningsprojekter for deres miljøpåvirkning. Viser screeningen imidlertid, at skovrejsningsprojekterne kan have en væsentlig negativ påvirkning, skal der udarbejdes en mere omfattende miljørapport, som beskriver påvirkningerne, inden der tages stilling til projektet.
I screeningen af skovrejsningsprojekter ser man i vidt omfang på påvirkningen af de samme interesser, som naturbeskyttelseslovens og driftslovens regler i forvejen beskytter – natur, landskab, kulturhistorie, bilag IV-arter, Natura 2000-områder mv. Derfor opleves VVM-reglerne af mange som en unødvendig dobbeltregulering. Det eneste ”nye”, som screeningen i store træk fører ind i ligningen, er nabohensyn.
Kommunerne kan ikke stille vilkår i deres VVM-screeninger. En screening munder udelukkende ud i en afgørelse om, hvorvidt der er miljøvurderingspligt eller ej. Det er dermed ikke en tilladelsesordning. For ansøgeren er det imidlertid helt afgørende, at kommunen kommer til den konklusion, at der ikke er miljøvurderingspligt, og det strider ikke mod reglerne, at kommunerne indgår i en dialog med ansøgeren om nødvendige projektilpasninger, så en screening ikke udløser miljøvurderingspligt. Ansøgeren vil derfor strække sig så langt som muligt for at tilpasse projektet, så kommunen når til den konklusion, at der ikke er miljøvurderingspligt.
Vores undersøgelse skovrejsningssager (1) viser, at det ikke er usædvanligt, at der forhandles med kommunen om tilpasninger af skovrejsningsprojekterne undervejs i screeningsforløbet. Truslen om et ’negativt’ udfald af screeningen vil i mange tilfælde være nok til, at ansøgeren accepterer foreslåede projekttilpasninger om fx træartsvalg eller afholder sig fra at søge dispensation fra nogle af naturbeskyttelseslovens beskyttelsesbestemmelser.
Der er ikke nogen samlet national opgørelse over screeninger af skovrejsningsprojekter, men der er mig bekendt endnu ikke nogen screening af et privat skovrejsningsprojekt, der er mundet ud i, at projektet krævede en miljøkonsekvensrapport.
Miljø- og Fødevareklagenævnet har heller aldrig omgjort en kommunal vurdering af, at et skovrejsningsprojekt ikke krævede en miljøkonsekvensvurdering. Nævnet har derimod i en håndfuld afgørelser (2) givet kommunerne medhold i deres vurdering af, at et skovrejsningsprojekt ikke krævede en miljøkonsekvensvurdering. Det har netop været nabointeresser, som klagerne har søgt at forsvare i de sager – men altså uden at få medhold i, at de skulle medføre miljøvurderingspligt.
Brug for gennemsyn af regler
Driftslovens anmeldeordning forekommer ganske overflødig, når vi samtidig miljøvurderingslovens screeningskrav for skovrejsningsprojekter. Anmeldelsen har alene den funktion, at rydningspligten ophører, men det er svært at se, hvilket formål rydningspligten egentlig tjener – den gælder ikke andre steder, og der er andre måder, den kan ophøre på.
Også driftslovens tilladelsesordning i minusområder er ugennemsigtig, først og fremmest fordi vejledningen på området skaber uklarhed om, hvorvidt der faktisk er tale om en traditionel tilladelsesordning med mulighed for at stille vilkår, men også fordi kommunernes afgørelser lige på dét område følger en anden klageordning end normalt inden for natur- og miljøområdet. Miljøvurderingsloven, driftsloven, naturbeskyttelsesloven, tilskudsbekendtgørelserne og skovlovens regler angår alle i vidt omfang de samme forhold, og ud fra et forenklingsperspektiv ville det være nærliggende at genoverveje, hvilke regler der er behov for.
En ny generel tilladelsesordning kombineret med screening efter miljøvurderingsloven kunne give kommunerne større indflydelse på skovrejsningsområdet og gøre behovet for uregulerede projekttilpasninger mindre. Man kunne også overveje at bruge den mulighed, EU-retten giver for at fastsætte grænseværdier for enten screening eller miljøkonsekvensvurdering, så ikke alle projekter skal igennem en screening, der synes som en formalitet, hvis de øvrige regler i det generelle regelsæt er overholdt.
